一、起草背景和目的

1.背景

推进用水权改革是发挥市场机制作用促进水资源优化配置和集约节约安全利用的重要手段，是强化水资源刚性约束的重要举措。党的十八大以来，党中央、国务院明确要求建立健全用水权初始分配制度，推进用水权市场化交易。2024年2月，水利部印发《关于组织开展深化农业用水权改革试点工作的通知》（办财务函〔2024〕144号），在全国范围内开展农业用水权改革试点工作，要求结合试点区实际，制定农业用水权分配、交易、监管等制度办法。宁都县积极响应水利部决策部署，编制完成《江西省宁都县深化农业用水权改革试点实施方案》，上报水利部参加遴选。2024年4月，水利部办公厅印发《关于做好2024年深化农业用水权改革试点工作的通知》（办财务函〔2024〕276号），宁都县入选全国试点名单。

宁都县是我国重要的稻米生产区、国家首批商品粮基地县和全省十大粮食主产区，农业用水需求大。但受限于山地丘陵地形和季节性降水不均，水资源时空分布不均、灌溉设施老化等问题突出。传统粗放用水模式导致农业用水效率低（部分灌区渠系水利用系数不足0.5），亟需通过改革提升水资源利用效率。自2014年被列为农业水价综合改革试点县以来，宁都县已建立水价形成机制、精准补贴机制和节水激励机制，完成20.36万亩试点改革面积，为深化水权改革奠定基础。

2.目的

宁都县通过农业用水权改革，探索一条“政府主导+市场调节”的农业节水路径，缓解水资源短缺压力，通过交易收益反哺水利设施维护，破解灌区“重建轻管”难题，保障粮食主产区灌溉权益，同时通过跨行业水权交易将农业节水转化为工业、生态发展资源。通过制定印发《宁都县农业用水权制度办法》，从多个方面发力：在用水管理上，强化农业用水计量设施的使用与管理，精准把控用水情况；在权益界定方面，清晰明确地界定和分配农业用水权，确保农民权益明晰。同时，对水权交易双方实施奖励补助政策，激发市场活力，并且大力加强水权交易监督管理与风险防控，为水权交易保驾护航。通过这些举措，推动节余（回购）的农业用水权在水权市场顺利转让并获取收益。这一系列行动，不仅能进一步保障农民灌溉用水的合法权益，提升农业用水效率，还能优化宁都县水资源的配置，为宁都县水资源的可持续利用以及经济社会的高质量发展提供坚实有力的保障。

二、政策依据

1.《中华人民共和国水法》；

2.《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》；

3.水利部、国家发展改革委、财政部联合发布的《关于推进用水权改革的指导意见》；

4.水利部《关于做好2024年深化农业用水权改革试点工作的通知》；

5.《水权制度建设框架》；

6.《水权交易管理暂行办法》；

7.《用水权交易管理规》；

8.《江西省水资源条例》；

9.《江西省人民政府办公厅关于推进农业水价综合改革的实施意见》；

10.《江西省水权交易管理办法》；

11.《江西省水权交易规则（试行）》；

12.《江西省宁都县深化农业用水权改革试点实施方案》；

13.《宁都县农业水价综合改革实施方案》。

三、主要内容

《宁都县农业用水权制度办法》包括将《宁都县农业用水权确权登记管理办法》《宁都县农业用水计量设施使用管理办法》《宁都县农业用水权交易管理办法》《宁都县农业用水权交易规则》《宁都县农业用水权回购管理办法》《宁都县农业用水权回购市场准入管理暂行办法》《宁都县农业用水权交易奖励办法》《宁都县农业用水权改革政府奖补资金使用管理办法》《宁都县农业用水权交易监督管理办法》《宁都县农业用水权交易风险防控制度》等十项制度。

四、适用范围

地理范围：覆盖全县，包括梅江灌区涉及的农田及城乡人口供水区域。

用水主体：包括农户、农民用水合作组织、家庭农场、农业企业等农业生产单位，以及从事经济作物种植、养殖业的经营主体。

五、重点要点解读

构建“政策贯通、机制创新、科技赋能、市场驱动”的四维推进体系，通过制度集成创新破解水资源管理碎片化难题，实现宁都县水资源开发利用保护与经济效益协同提升。

1.核心目标

一是明晰权属。明确“谁有权用水、用多少水、怎么用水”，解决用水模糊和冲突问题。

二是优化配置。通过市场机制（水权交易）将水资源从低效领域向高效领域流转，提高整体用水效率。

三是促进节水。赋予用水户明确的财产性权利，激励其主动投资节水技术和管理。

四是保障权益。依法保护农民和农业经营主体的合法用水权益，特别是基本生存和粮食安全用水需求。

五是可持续利用。将用水总量和强度控制目标落到实处，保护水生态环境。

2.“农业用水权”的界定与性质

农业用水权是国家基于水资源国家所有权，依法授予取用水户对特定水源、在特定时间和地点、取用特定数量和质量水资源的一种用益物权。

水资源所有权属于国家，用水权是使用权、收益权。具有价值，可依法进行交易、抵押。在授权范围内，权利人有权排除他人干涉。通常有明确的有效期限（如5年、10年），需按规定延续。

3.初始水权分配

初始分配要兼顾历史、现状、效率和公平，受“三条红线”约束。将区域用水总量控制指标（由上级政府下达）逐级分解，科学、公平、合理地分配到具体用水户（农户、农民用水合作组织、农业企业、灌区管理单位等）。

（1）分配依据

考虑因素包括历史用水量（尊重现状）、灌溉面积、作物类型及定额、水源条件、用水效率、区域发展规划、生态需求等。

（2）分配层级

通常从流域/区域分配到县（市、区），再分配到乡镇/灌区，最后分配到用水户或用水组织。

（3）“三条红线”约束

分配总量严格受用水总量、用水效率（如亩均灌溉用水量）、水功能区限制纳污“三条红线”的刚性约束。

（4）公平与效率兼顾

既要保障基本农业用水需求（尤其是口粮田），又要体现效率原则，鼓励节水者。

4.水权确权登记

确权是根基，是水权交易、抵押、保护的前提。对初始分配或交易获得的水权进行官方登记、造册、发证，确认其法律效力。

（1）确权形式

发放水权证或具有同等法律效力的文书，明确记载取水地点、用途、水量、期限、权利与义务等。

（2）信息化管理

建立水权确权登记数据库和信息系统，实现动态管理、信息共享和公开查询。

（3）权属清晰

明确界定取水口、计量点、灌溉范围等，减少边界纠纷。

5.权交易与流转

市场机制是优化配置、实现节水价值的关键，但需严格监管防止负面效应。在满足一定条件和监管下，允许用水权人将其节约出来的水权（或部分水权）通过市场进行有偿转让。

（1）交易主体

主要是用水户（农户、组织、企业）、灌区管理单位、地方政府（代表公共或生态用水）。

（2）交易类型

包括区域间交易：如县与县之间；行业间交易：农业节水转让给工业或城市生活；用水户间交易：农户之间、农户与组织之间；灌区内交易：在灌区管理机构统一协调下的内部流转。

（3）交易平台

需要建立规范、透明的交易平台（线上/线下），提供信息发布、撮合、鉴证等服务。

（1）交易价格

由市场供需决定，但政府可能设定指导价或最高限价，防止投机和保障农业基本用水。

（2）交易监管

政府需严格监管交易过程，确保不损害第三方（如下游用户、生态环境）权益；交易水量是真实节余，防止“卖空”；交易后农业综合生产能力不受根本影响（保障粮食安全）；交易符合规划和总量控制要求。

6.计量与监测

对农业用水进行精确计量和实时/定期监测，是水权制度有效运行的技术支撑。

（1）基础性作用

没有准确计量，分配、确权、交易、收费、考核都无从谈起。

（2）计量重点

在关键取水口（如泵站、渠首）、重要分水点、用水大户安装计量设施（水表、流量计等）。

（3）技术发展

推广使用智能计量、遥感监测、物联网等技术，提高计量精度和效率，降低人工成本。

（4）数据应用

计量数据用于核定用水量、核算节水量、支撑交易、征收水费（资源费）、进行考核评估。

7.用途管制与生态保障

水权制度运行必须保障基本生态用水需求，对水资源用途进行必要管制。

（1）生态红线

明确河道内生态基流、重要湿地、地下水禁采/限采区等生态保护目标，其用水需求具有优先权或刚性约束，不得通过交易挤占。

（2）农业内部优先序

在农业内部，优先保障粮食作物、尤其是口粮田的用水需求。

（3）应急调度

在干旱等极端情况下，政府有权依法进行应急调度，临时调整或限制水权，优先保障生活用水和基本生态需求。

8.保障与监管机制

强有力的政府监管是维护用水秩序、保障生态和公共利益的必要手段。建立完善的组织机构、纠纷调处和监管体系，保障制度公平、公正、有效运行。

（1）组织机构

明确宁都县水利局的主导责任，发挥灌区管理单位、农民用水合作组织等基层力量。

（2）能力建设

提升管理人员、用水户对水权制度的认知和操作能力。

（3）监督执法

加强对非法取水、超量用水、破坏计量设施、违规交易等行为的监督检查和处罚。

（4）纠纷调处

建立高效、公正的水事纠纷调解仲裁机制。

（5）信息公开

及时公开水权分配、交易、用水量、监管信息，接受社会监督。

六、关键词解释

农业用水权：是指水资源的使用权，即农业用水户依法取得的取水许可证或水资源使用权证后，获得的取用水资源的权利。

农业用水权确权：是指宁都县人民政府或其授权的宁都县水利局依法确认农业用水户对水资源使用和收益权利的行为。

管水主体：是指承担农业供水工程运营管理的农民管水合作组织、市场主体、灌区管理单位、农村集体经济组织等。

农业用水权交易：是指在合理界定和分配水资源使用权基础上，通过市场机制实现水资源使用权在农业用水户或者用水组织之间流转的行为。

农业用水权交易主体：为农业用水权交易的转让方和受让方。通过交易转让水权的一方称转让方，取得水权的一方称受让方。

农业用水权回购：是指宁都县人民政府或委托宁都县水利局对用水户闲置或节余的农业用水权通过无偿收回、有偿回购等形式，纳入农业用水权管理的行为。通过回购取得水权的一方为回购方，出让水权的一方为被回购方。

总量控制：以县域用水总量控制指标为上限，结合灌溉定额、种植结构等分解农业用水指标，实行刚性约束。

计量设施：包括取水口流量计、分水口计量装置、田间水表等，用于监测用水户实际用水量，支撑水权管理和水费计收。

七、补充说明

1.实施保障。成立由县政府分管领导牵头的工作专班，建立“一月一调度”机制，统筹推进宁都县农业用水权改革。

2.公众参与。开展政策宣讲会，培训水管站技术人员、村干部及用水大户，提高改革知晓度。

3.在《宁都县农业用水权交易规则》第十六条规定“交易平台在交易平台网站发布挂牌信息，包括标的、转让量/受让量、交易条件、挂牌价格、保证金设置、挂牌期限（不少于5个工作日）等”及第十七条规定“挂牌期满未征集到符合条件的意向方的，申请方可以不变更挂牌条件延期挂牌，挂牌周期不少于5个工作日”。这两条中的挂牌周期包含区域农业用水权交易挂牌周期和农业用水户用水权交易挂牌周期，区域农业用水权交易的挂牌期限应不少于20天，农业用水户用水权交易的挂牌期限应不少于5天。

解读单位：宁都县水利

联系电话：0797-6816831